苏州吴中区农村集体产权制度改革的实践与探索
【 发布日期: 2020/5/8 】【 来源: 苏州市吴中区委老干部局 】【 阅读次数: 386 】【 关闭窗口

蔡正信


       为了探索农村集体经济的有效实现形式,解决农村集体经济产权不清、管理不严、效益低下、民主监督失效等问题,增强集体经济的发展活力,构建城乡一体化发展的体制机制 ,吴中区从 2001年开始,按照“资源资产化、资产资本化 、资本股份化、股份市场化 ”的改革方向,以社区股份合作制为主要形式,大力推进农村集体产权制度改革。目前全区所有乡镇的行政村几乎已完成社区股份合作制改革,2018年全区130家社区股份合作社(集体资产股份合作社、集体经济股份合作社),共认定集体经济组织成员47.3 万人,量化经营性资产总额62.68亿元,以户为单位发放股权证124879本。
       一、由点及面,农村集体产权制度改革的历程
       回顾十多年来推进农村集体产权制度改革,特别是社区股份合作制改革的发展历程 ,大致经历了三个发展阶段。
       1.试点探索阶段 :2001年至 2005年。2001年8月,吴中区木渎镇金星村率先建立了第一家社区股份合作社,拉开了以社区股份合作制改革为重点的农村集体经济产权制度改革的序幕。吴中区出台了《 关于农村社区股份合作制改革的实施意见 ( 试行) 》,先从城镇建成区、规划区和经济开发区 、已撤村建居或村级净资产较大、收益较高且稳定的村中选择 1 —2个开展试点,在积累经验的基础上, 逐步扩大试点范围,做到成熟一个发展一个,稳步推进 。
       2.全面推进阶段:2006年至 2009年。区委、区政府出台了促进农民持续增收的意见 ,明确提出要以“资产变股权、农民当股东”为方向,加快推进社区股份合作制改革,把增加财产性收入作为农民收入的重要来源,同时提出了完善改革形式、改进量化办法、规范股权设置 、固化股权管理和健全“三会 ”制度五个方面的工作重点 ,还明确要求 ,所有地处城镇建成区、规划区和经济开发区、已撤村建居或将要进行撤村建居的村,以及村集体可支配收入在200万元以上的村,均要全面开展并按时完成社区股份合作制改革。农村集体产权制度改革进入全面推进阶段 ,走上了迅速发展的快车道。
       3.创新完善和转型升级阶段:2010年开始至整个“十二五 ”时期 。把深入推进农村集体产权制度改革作为城乡一体化综合配套改革的重要制度创新。区委、区政府要求继续深化社区股份合作制改革,加快推进股权固化、政经分离和权能拓展,所谓股权固化,指将原村级集体资产,按照一定标准将股权份额量化给该集体经济组织成员,实行股权量化到人、固化到户,“增人不增股、减人不减股”,让农民拥有长久稳定的集体资产收益权利。有利于促进农村社会和谐稳定,有利于保障农民长远的财产权利,有利于农民进城创业加快城乡一体化发展。所谓政经分离,指担任村党组织一把手,不再兼任社区股份合作社董事长。所谓权能拓展,指遵循“市场需求导向”原则,审慎拓展股份权能。在保障农民占有、收益权的基础上,分类实施其他权能拓展。重点研究户内成员之间、成员与非成员之间的继承办法,如2018年全区开展股权继承,常态化推进,截止2019年底,累计完成股权继承9853例。同时,以股权预期收益为依据测算股权价值,以需求为导向审慎开展股权转让、抵押、担保。鼓励引导社员增资扩股和抱团联合发展,扩大股份分红覆盖面, 提升股份分红水平。主要目的就是要努力实现由社区型向企业型、封闭型向开放型、资源主导型向创新主导型、 传统集体经济组织向现代企业制度的四个根本转变。
       二、由浅入深,推进农村集体产权制度改革工作
       在积极推进农村集体产权制度改革,大力发展农村社区股份合作社的过程中,全区始终坚持民主决策、农民自愿,公开透明、公正公平 ,严格程序、规范操作 ,因地制宜、分类指导, 广泛协商、稳步推进的原则,按照统筹城乡发展的思路,切实加强组织领导,深化体制机制创新,不断加大政策扶持力度 ,倾注了巨大的精力。
       1.具体步骤。一是提出申请—村两委提交要求改革的申请;二是清产核资—弄清家底,确定量化的基础;三是界定身份—弄清人口,确定量化的对象;四是股份量化—确定折股量化的方式与方法;五是推荐代表—根据股东人数决定股东代表;六是召开大会—审议章程选举产生理事监事。
       2.基础事项。基础性的二项工作为提出申请前需制订章程和清产核资。
所谓制订章程,就是明确建立股份合作社的目的、性质、股权设置、社员资格及权利义务、组织机构及其职能、财务管理与收益分配等内容。章程初稿须召开多次座谈会、听证会广泛征求农民意见,章程经社员代表大会讨论通过后生效。如木渎金星村《股份合作社章程》规定(这是江苏省第一个社区股份合作社,出台了全省第一份《股份合作社章程》),该村设立集体股和个人股二类股权,其中,集体股占总股本的8%,个人分配股占总股本的92%,持股者均为社员个人。
       所谓清产核资,就是由镇农经部门与村民主理财小组联合组成清产核资小组,聘请苏州市会计事务所对村集体所有的各类资产进行全面清理核实,搞实资产家底 。其结果先张榜公布 ,后由村召开的全体成员( 代表)大会予以确认 ,并报市 (区)农村集体资产主管部门审核。如木渎金星村经木渎镇经营管理办公室、金星村经管站对金星村村级集体资产清理核实后,聘请苏州市永信会计事务所,对村级集体资产进行评估。评估的基准日为2001年5月31日。经评估,金星村的集体净资产总额为4295.44万元,其中,实物性净资产为2643.05万元,占61.53%;村办公商业用地使用权折价1652.39万元,占38.47%。
       3.关键环节。有难度的工作是界定身份和股份量化。
       所谓界定身份和股份量化,就是按照“尊重历史、照顾现实、群众认可”原则,确认成员身份。以户籍和1998年是否获得二轮土地承包经营权为主要依据,综合身份、姻亲等因素,统一明确集体成员认定细则和股份、股权设置办法。比如:A-集体经济成员,凡是分到土地的都是成员,设农龄股,一年0.1股(视情况设定),止于退休年龄;B-户籍在村的社员,户籍在村里期间,社员每年0.1农龄股,止于退休年龄;只有既是成员又是村民可以再加上基本股每人每年1股(基本股与农龄股的比例为10:1),止于退休年龄。是A非B有三种情况:(1)在校大中专学生和义务兵现役军人;(2)婚嫁出去的男女;(3)卖户口到城镇的。是B非A也有三种情况:(1)婚嫁进来的男女;(2)为小孩读书等原因迁入户口的;(3)为获城保等原因土地已退还给村集体的村民。
       以不设集体股为引导,设置基本股、农龄股(享受股)和贡献股等,采取“基本股和贡献股结合”、“家庭股和农龄股结合”等多种配股方式,因地制宜科学配置股权,比较难的是贡献股的配置,应根据每个村的实际情况,按贡献大小设置股份,须经大多数村民同意即可。在校大中专学生和义务兵现役军人保留享有基本股 、贡献股的权利。量化结果经张榜公布和镇审核资产无异议后 ,以户为单位记入《股权证书》,作为领取红利的依据。股份确定后,不随人口增减而变动,股权固化三至五年,甚至更长。
一般来说,符合条件的一个行政村需要一个月左右的时间就可完成这项工作。
       三、切合实际,农村集体产权制度改革的成效
       十年多来的探索和实践表明,吴中区以社区股份合作社为主要形式的农村集体产权制度的改革,符合农村发展的实际情况,适应农村生产力发展的客观需要 ,促进了农村集体经济的发展和广大农民的共同富裕, 已逐步成为吴中区农民参与市场经济的基本组织形式,农村新型集体经济的基本实现形式,农民持续增收的基本来源渠道,农村基层民主的基本体制保障 ,走出了一条“家家有资本、人人有股份、村村有物业 、年年有分红 ”新的共同富裕之路。至少有五个方面的积极效应:
       1.强化了农村集体资产的有效管理 。改革后的农村社区股份合作社由于“三会”(社员代表大会 、董事会 、监事会等机构)的建立,实际上建立了农村股份合作制的法人治理结构,使集体经济组织在经营管理制度上更加科学规范 ,避免了集体资产被侵占、挪用 、浪费。通过清产核资,使农村集体经济组织的资产及债权、债务纳入了区级农村集体资产互联网统一管理平台,统一对外发布交易信息,统一线上接受登记报名,统一线上组织电子竞价,统一线上结算项目资金,实现了集体资产全程线上交易,强化了对农村集体资产的有效监管。如苏州吴中区2017年6月在江苏省率先实现集体资产全程线上交易,截止2019年底,全区农村集体资产产权交易累计成交13475笔线上交易,成交金额15.4亿元,合同总金额38.4亿元,全区农村集体资产不仅保值,还增值。
       2.壮大了集体经济组织的整体实力。农村社区股份合作社的成长和发展,为市场经济条件下探索和发展集体经济 的有效实现形式找到了新路。农村集体资产主要有资源性、公益性、经营性资产构成,而资源性资产在农村主要是土地,即“三块地”(农用地、宅基地、集体经营性建设用地),因此,壮大集体经济实力必须在“三块地”上下功夫,农民承包地有偿退回集体换取城保的改革,宅基地有偿退回集体换回集体安置房的改革应运而生,大批土地回到集体,集体增大了“农用地和建设用地”面积,耕地面积的增大为农业规模化和现代化经营创造了发展条件,建设用地的增大为建造厂房或民宿等经营活动创造了发展空间。既使农村集体资源性资产增大,也使广大农民增收。
       3.夯实了农业规模化和建设现代农业园区的基础。农村除了国家征地外都是集体所有,在农村拥有大量的集体资源和资产。几十年来,农村中的土地流转制和土地股份合作制以及农民承包地有偿退回集体换取城保等改革, 使农田的集约化程度得到了极大地提高,使农业规模化、建设现代农业园区有了条件和生机,使苏州农业的土地产出率、劳动生产率走在全省乃至全国前列。如苏州吴中区临湖镇的农业专业合作社联合社,它成立于2018年4月28日,由临湖7个村合作社和苏州太湖现代农业发展有限公司(7+1)组成,以土地折股入社,注册资金2000万元,目前经营水稻面积6789亩,涉及农户数6088户,引进本地农民(新型技术)20人,每亩保底分红1000元,生态补偿420元,即每亩1000+420=1420元。园区打造水稻规模经营、品牌运行、质量提升的农业专业合作社联合社的发展新样板,呈现六大特点:(1)、规范化运行;(2)、集约化种植;(3)、智能化管理;(4)、产业化生产;(5)、品质化管控;(6)、多元化营销。园区打造“江南味稻”、“太湖优品”、“吴小米”等品牌,打响以“江南味稻”为引领的农产品品牌影响力,提升了农产品附加值。2018年联合社销售超过1800万元。
       4.维护了广大农民群众的合法权益。按照“资源变资产、资产变股权、农民当股东”的基本方向,农村集体资产所有权按股量化给每个集体经济组织成员,形成了农民真正所有、人人按份享有的良性局面 ,真正体现还权于民、还利于民,保证了集体经济组织成员对集体资产的占有权、管理权、监督权和收益权 ,实现了集体资产由共同拥有到按股共有的转变 ,既维护了农民的民主权利和经济利益,又有利于集体资产的保值增值,广大农民支持和拥护产权制度改革。
       5.创造了探索农村集体经济发展新模式的条件。苏州吴中区木渎镇、横泾等镇宅基地有偿退回集体换回集体安置房的改革,今年《土地管理法》的修改制定,都给予农村集体经营性建设用地开发指明了方向,带来了前所未有的发展机遇。探索农村集团公司规模化发展模式,建立现代企业制度;根据区域产业规划布局,合理设置载体业态,建设大体量物业载体;探索抱团联合,因地制宜开展项目建设,实现优势互补、互利共赢;探索跨区域发展,收购优质载体项目,为增添发展后劲拓展空间等。
       四、实事求是,必须看到集体产权制度改革中的问题
       在农村集体产权制度改革和探索中,也遇到了一些难题和困难,至少有“一不四难”:
       一是对农村集体产权制度改革的认识不全面。有些农民误认为建立社区股份合作社就是把集体资产分“产”到农民,但实际上不是分资产到农民,而是通过集体资产的经营获得的“资产增值”来分红,增加农民财产性收入。
       二是农村集体资产难增值。相对来说,一产是弱势产业,其增值微弱,故不少村的集体资产增值主要依懒出租厂房、集宿楼、写字楼所得的租金,可这些房子大多在15年前建造,有不少还是20世纪90年代所建,有些厂房年久失修,维修成本越来越大,有些房子结构不合理、消防设施不符合规定,有些不符合环保要求,雨污混流,间距不足等,随着“331”“263”等安监、消防、环保等执法部门加大排查力度,租金收入不稳定,很难保证“集体资产”增值;有不少厂房由于“自主”开发集体建设用地,故这些厂房没有土地证、房产证等相关证件,租用厂房的企业难于立项,造成了许多优质项目无法及时引入,影响了租用厂房的企业转型升级,影响了“集体资产”的增值。
       三是集体资产管理难规范。不少村的集体资产管理与现代企业制度的要求相比差距甚远。因为是集体的资产,背离原则和违反规定的管理者不少,就说村厂房的租金就比私人的厂房租金收的低,甚至每平方米低3-5元。如胥口镇前几年私人厂房28元每平方米左右,可集体的厂房却是24元每平米左右。
       四是分红尺度难掌握。农村集体产权制度改革的“初心”是在集体资产增值的基础上,尽可能多的将“增值”部分分给农民,可事实说明,分红时须慎重,必须充分考虑到周边村庄的情况,出于和谐稳定等因素,更要考虑到未来“年年有增长”的事实,所以分红绝不是分的越多越好,分红尺寸不易把握。如:吴中区长桥镇有7个行政村(社区),2018年7个社区股份合作社的平均净资产都已逾6万元,每个村的社区股份合作社的净资产都不同,甚至有些差距还很大,但考虑到各方面的因素,最后7个村的分红数值都一样,每股分红1110元,其余归集体股。
       五是行政村的政经难分离。政经分开也有利有弊,利在村支书一心扑在党务工作上,社区股份合作社由专业人才发展和管理村的经济工作。弊在村里如经济上遇上困难时,社区股份合作社也不一定会“尽心尽职”了,尤其是村里有项目需要投资时更是难上加难,另外,由于农村人才缺乏等因素,也导致有些村或社区难以实施政经分离。
       五、与时俱进,继续探索壮大集体经济实力的新路
       在农村集体产权制度改革实践中,取得了一些成绩,也找到了一些存在的问题和困难,办法总比困难多,从中得到了一些启迪:
       1.必须夯实农村集体产权制度改革“抓手”的基础。
       在推进农村集体产权制度改革中,主要抓手就是推进“社区股份合作制”。俗话说,基础不牢,地动山揺,体会是:首先,设置条件、掌握原则是推进社区股份合作社的前提。苏州市吴中区的条件是可支配收入都在200万元以上的村进行改革,200万元的标准应因地制宜;基本原则是“民办、民管、民受益”。政府要做到管理不干预、指导不干涉、服务不代替,合作社重大事项必须由村集体经济组织成员代表充分讨论决定。其次,清产核资是推进社区股份合作社的基础。对集体资产进行评估,理清资源型资产、公益性资产、经营性资产,摸清合作社家底是必须的。清产核资结果要按规定程序、要求予以公示。第三,身份界定和确权是推进社区股份合作社的关键。身份界定和确权工作繁琐,需要细致、正确,必须做到按《章程》规定配置股权并固化,固化后的股权可以继承,但不得买卖、抵押,不得退股提现,集体资产分红不分资产,确权、股权配置必须做到公开、公平、公正。第四,规范操作是推进社区股份合作社的保障。确定《股份合作社章程》是一项十分重要的工作,事先召开村民座谈会广泛认真听取村民对《章程》草案、合作社社员代表候选人名单的意见,通过后张榜公布,向全体村民征求意见,《章程》须经社员代表大会通过之日起执行。持股者均为社员个人,股份量化到户后,以户为单位发股权证,设立社员代表大会(20%左右)、董事会和监事会,实行社员代表大会领导下的董事会负责制,董事长是法人代表,董事会是决策管理机构,监事会是监督机构。
       2.必须继续加强对农村集体产权制度改革的政策扶持。
       一是在税费上加以扶持。减税降费是对推进社区股份合作社的有力支持,尤其对社区股份合作社涉农项目的建设参照农产品的方式免去(地方部分)增值税和所得税,采用先征后免的方法,经审计确认“涉农”项目后再返回纳税金额。
       二是在执法上体现“可行性”扶持。有不少农村厂房建造多年,当时不可能考虑到“消防”和“环保”的要求,留下了许多遗憾和不足,本着历史问题和法律要求,建议妥善处理好这个矛盾,在不产生严重后果的前提下,循序渐进,分布实施,既要求合法,又要考虑农村发展的实际需要,切合实际妥善解决矛盾。
       三是在资金上尽力扶持。农村中不少社区股份合作社还“靠”农业,建设高标准农田,建成现代农业示范园离不开资金大投入,世界上发达国家无一例外,在资金上支持农业,为此,国家银行应该像支持工业好项目那样尽力扶持这些社区股份合作社,既支持了农村集体经济的发展,又扶持了农村农业,也鼓了农民的钱包。
       3.贯彻落实新《土地管理法》,进一步发展和壮大农村集体经济实力。
       农村集体产权制度改革的目的是让农村集体资产增值、让农民增收,其关键是壮大农村集体经济实力。为此,2019年8月全国人大常委会通过了经修改后的《土地管理法》,为广大农村发展和壮大农村集体经济实力提供了强有力的法治保障。《土地管理法》修改的要义:一是缩减国有征地;二是非农集体经营性建设用地与国有建设用地享有同权。新《土地管理法》的颁布是发展和壮大农村集体经济实力的强大动力,乡村振兴的核心是产业振兴,产业振兴需要大量的用地支撑,而非农集体经营性建设用地与国有建设用地享有同权的实质是为农村产业振兴用地提供了法治保障。因此,农村大发展的“春天”已到来,农村集体经济组织有了“经营性建设”的土地保障,必然振兴农村产业,必然不断壮大农村集体经济的实力,使农村集体资产不断增值,农民不断增收。